從2008年起，中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(cháng)馬忠就為《環(huán)境保護稅法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)保稅法”)的起草而奔走忙碌。歷時(shí)八年，到今年8月29日的十二屆全國人大常委會(huì )第二十二次會(huì )議上，這部草案第一次提請審議，環(huán)保稅法終于迎來(lái)曙光。

 

　　馬忠透露，參與起草環(huán)保稅草案的，既有高校人員，也有環(huán)保部、財政部、稅務(wù)部門(mén)研究機構的工作人員，“我們在大體的立法方向上是一致的”。

 

　　財政部部長(cháng)樓繼偉作草案說(shuō)明時(shí)表示，草案的立法原則是“稅負平移”，從排污費“平移”到環(huán)保稅，征收對象等都與現行排污費保持一致，征收對象為大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲。

 

　　馬忠在接受采訪(fǎng)時(shí)，言語(yǔ)間流露出惋惜之意：“排污費改成環(huán)保稅，這是一件很重大的事情。如果只是平移，就太可惜了。”

 

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心環(huán)境政策研究室副主任陳建鵬在接受采訪(fǎng)時(shí)表示：“一直以來(lái)，排污費征收的費率比較低，費改稅以后，由稅務(wù)部門(mén)收稅，可能會(huì )做一些變化。”他強調，環(huán)保稅法出臺是今年除中央環(huán)保督察組、環(huán)保部設立“三司”之外，中國環(huán)境治理一個(gè)值得注意的重點(diǎn)。

 

　　陜西安康一家化肥廠(chǎng)負責人向時(shí)代周報記者表示：“我們行業(yè)的人都在盯著(zhù)這個(gè)法的出臺。”他認為，目前的排污費平移設計只是暫時(shí)的，未來(lái)如化肥這類(lèi)高污染行業(yè)必將因環(huán)保稅負面臨洗牌。“草案一旦實(shí)施，將成為化肥行業(yè)去產(chǎn)能的契機。一些小企業(yè)沒(méi)有錢(qián)治理污染，肯定會(huì )面臨淘汰。”他已經(jīng)在與當地的污水處理廠(chǎng)商洽，增加治污費用。

 

　　費改稅的價(jià)值

 

　　環(huán)保稅法是黨的十八屆三中全會(huì )提出落實(shí)“稅收法定”原則要求、《立法法》對“稅收法定”作出明確規定之后，提請全國人大常委會(huì )審議的首部單行稅法。

 

　　從1990年開(kāi)始，針對排污企業(yè)，環(huán)保部門(mén)會(huì )征收排污費。2003-2015年，全國累計征收排污費2000多億元，繳納排污費的企事業(yè)單位和個(gè)體工商戶(hù)累計500多萬(wàn)戶(hù)。財政部部長(cháng)樓繼偉說(shuō)，排污費制度對于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但與稅收制度相比，排污費制度存在執法剛性不足、地方政府和部門(mén)干預等問(wèn)題，因此有必要進(jìn)行環(huán)境保護費改稅。

 

　　馬忠對此分析道，地方政府出于降低當地企業(yè)成本的考慮，可能會(huì )限制環(huán)保部門(mén)對排污費的收?。?ldquo;北京和天津此前已經(jīng)上調了排污費率，因為他們有這個(gè)經(jīng)濟實(shí)力，也有決心把環(huán)境搞好。其他省份就很難說(shuō)了。”

 

　　查詢(xún)各省排污費征收情況后了解到，每個(gè)省區市都存在一些重點(diǎn)污染企業(yè)因“政策性免征”不用繳納排污費，這其中不乏長(cháng)期污染大戶(hù)。有業(yè)內人士表示，近年來(lái)，排污費減免成了一些地方“政策優(yōu)惠”“減輕企業(yè)負擔”的借口。對于一些沒(méi)有資質(zhì)的環(huán)評機構，許多地方政府也是睜一只眼閉一只眼。

 

　　中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授藍瑛告訴時(shí)代周報記者，排污費與環(huán)保稅之間存在明顯的差異：“征收單位不一樣，稅是稅務(wù)部門(mén)征收。因此稅的權威會(huì )大一些。原來(lái)不繳納排污費是違規行為，現在是違法行為。” 國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所專(zhuān)家組組長(cháng)倪紅日此前表示：“收費和收稅，征收力度不同，通過(guò)稅收立法能更嚴格、規范地保護環(huán)境”。

 

　　環(huán)保稅立法更大的背景是行政費用向法定稅收過(guò)渡的趨勢，也即在全國其他領(lǐng)域正在實(shí)施的“費改稅”。財政部財政科學(xué)研究所原所長(cháng)賈康在今年全國兩會(huì )上的提案指出，我國尚未設立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境稅種，現行環(huán)保排污收費征收標準偏低，范圍過(guò)窄，整體環(huán)境稅收政策缺乏系統性，導致環(huán)保效果不顯著(zhù)。

 

　　藍瑛表示，環(huán)保稅的征稅工作相對專(zhuān)業(yè)：“征稅要符合環(huán)境容量的變化，不應該是一成不變的。因此培養一些相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人員肯定是必要的。”她建議稅務(wù)部門(mén)和環(huán)保部要設立聯(lián)動(dòng)機制。這一提議在草案中亦有所體現。

 

　　著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家宋清輝表示，由“排污費”變?yōu)?ldquo;環(huán)保稅”，是與國際接軌邁出的重要一步。他表示，所有世界范圍內的環(huán)保稅都有一個(gè)雙重紅利在里面，第一個(gè)是用經(jīng)濟手段來(lái)遏制環(huán)境污染排放，第二個(gè)是通過(guò)遏制污染物排放得到的資金來(lái)保護環(huán)境。

 

　　進(jìn)入財政系統是進(jìn)步

 

　　草案明確，由稅務(wù)部門(mén)主導征稅，環(huán)保部門(mén)是協(xié)助的角色，不直接和納稅人發(fā)生關(guān)系，而是提供稅基數據，由稅務(wù)部門(mén)進(jìn)行形式審查，二者在行政系統內部是分工負責和監督關(guān)系。

 

　　“收支兩條線(xiàn)的大方向是絕對沒(méi)錯的。”馬忠指出，排污費由環(huán)保部門(mén)收取，由于是行政收費，排污費被收取上來(lái)后，可能不僅用于治污，還會(huì )用于環(huán)保部門(mén)的行政開(kāi)支，“不夠規范”。環(huán)保稅出臺后，稅收會(huì )進(jìn)入財政體系，環(huán)保部的行政開(kāi)支將交由財政發(fā)放。

 

　　藍瑛向時(shí)代周報記者提出擔憂(yōu)：“環(huán)保部征收排污費已經(jīng)有一套辦法，這些費用都有一定的用途?，F在由稅務(wù)部門(mén)來(lái)征收，因為稅是走財政體系的，所以如果沒(méi)有附加條款，很難說(shuō)這部分資金能回到環(huán)保部門(mén)手上。沒(méi)有這部分收入，環(huán)保部門(mén)的經(jīng)費就少了一塊。”

 

　　全國人大代表、福建省環(huán)境科學(xué)研究院副院長(cháng)張玉珍參加了草案的審議，她在意見(jiàn)中亦有些擔憂(yōu)：根據我國稅制，如果不作特殊規定，環(huán)境保護稅的收入將和其他一般預算資金一樣，在進(jìn)行公共財政預算開(kāi)支時(shí)也不考慮收入來(lái)源的屬性，綜合進(jìn)行預算支出。如果環(huán)境稅收入不指定資金用途，一方面無(wú)法保證現有排污費收入形成的資金支持作用，造成地方環(huán)保投入減少;另一方面，也無(wú)法形成穩定、持續的環(huán)保投入渠道。

 

　　馬忠則表示積極態(tài)度：“全國的環(huán)保部門(mén)并不缺錢(qián)。”他認為，全國財政去年用于環(huán)保的資金是4800億元，“足夠用了。而且從三中全會(huì )、五中全會(huì )的結果看，中央財政對環(huán)保的傾斜肯定會(huì )越來(lái)越大”。

 

　　治污收費進(jìn)入財政系統并非從環(huán)保稅法開(kāi)始。馬忠介紹，事實(shí)上東部沿海地區的排污費已經(jīng)納入了財政系統，只是西部省份的排污費還是由當地環(huán)保部門(mén)自己收取，“中央對西部地區采取轉移支付，未來(lái)費改稅后，西部地區環(huán)保部門(mén)的經(jīng)費也不用擔心。”

 

　　馬忠認為，排污費升格為環(huán)保稅，進(jìn)入財政系統，恰恰體現出進(jìn)步意義，以及環(huán)保稅制定的目的。“排污費是行政收費，是環(huán)保部門(mén)的收入。從根本上講，企業(yè)不排污，環(huán)保部門(mén)的收入就會(huì )減少，這會(huì )挫傷環(huán)保部門(mén)治污的積極性。而環(huán)保稅是‘有污染才有稅’，是鼓勵企業(yè)不排污。”馬忠說(shuō)，“環(huán)保稅不是收入稅，不是所得稅，而是行為稅”。

 

　　稍早之前，環(huán)保部部長(cháng)陳吉寧在公開(kāi)場(chǎng)合表示，起草環(huán)境保護稅的核心目的并不是為了增加稅收，而是為了建立一個(gè)機制，鼓勵企業(yè)少排放污染物，多排多付稅，少排少付稅。

 

　　排污費由地方環(huán)保部門(mén)收取，收入歸當地環(huán)保部門(mén)所有。環(huán)保稅法草案延續這一規則，地方的環(huán)保稅收歸地方財政所有。

 

　　稅負平移是第一步

 

　　專(zhuān)家指出，環(huán)保稅草案采取平移的設計，核心原因在于“不增加稅負”的原則。“新常態(tài)下，經(jīng)濟下行，草案可能考慮到，給企業(yè)再增加負擔要慎重，”藍瑛表示。

 

　　草案中規定，目前的排污費率是環(huán)保稅率的底線(xiàn)，設定浮動(dòng)稅率的權力被交給了地方。但藍瑛和馬忠都提出質(zhì)疑：征稅的標準，草案中并沒(méi)有給出。這給了一些地方政府不上浮稅率，“保持沉默”的權力。

 

　　據了解，根據草案，7省市的大氣和水的排污費標準已顯著(zhù)低于最低標準。“排污費率一直設定得很低，這造成環(huán)保部門(mén)的威懾力不足。”陳建鵬向時(shí)代周報記者表示。環(huán)保稅法的出臺，原本被寄希望于改變這一狀況，然而目前采取平移排污費率的辦法，并不能帶來(lái)很大改善。

 

　　據了解，全國各地收取的排污費普遍低于治理成本，這不僅給環(huán)保部門(mén)治污帶來(lái)資金困難，同時(shí)企業(yè)也感受不到太大壓力。在草案中，還有一些設計體現了“不增加稅負”原則，并規定了5種免稅情形。

 

　　“此前，有一種觀(guān)點(diǎn)認為，治污要考慮污染者的承受能力，”一位不愿具名的學(xué)者表示，“當時(shí)認為經(jīng)濟發(fā)展比較重要，沒(méi)有意識到環(huán)境污染會(huì )帶來(lái)的大麻煩。政府現在意識到環(huán)境治理重要性，三中全會(huì )也在提，但是恰好碰上經(jīng)濟下行，在穩增長(cháng)和環(huán)保二者之間，不少地方也感到很矛盾。”

 

　　馬忠希望，平移只是環(huán)保稅出臺的第一步。“環(huán)保稅的初衷是向‘污染者付費’的目標前進(jìn)。因此最好有個(gè)時(shí)間表，幾年之后，整個(gè)基礎的稅率能往上升。同時(shí)要求各地方必須提高稅率，打擊地方保護主義。如果地方不漲，應該由國家接管。”

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)