隨著(zhù)世界經(jīng)濟的快速發(fā)展，全球能源消耗呈爆發(fā)式增長(cháng)，非可再生能源儲量正以每年150億噸標準煤的速度減少，能源的稀缺性使得能源問(wèn)題已演變?yōu)槭澜绺鲊哪茉磻鹇詥?wèn)題。在當前形勢下，我國日益增長(cháng)的能源消耗與不合理的能源消費方式和消費結構之間的矛盾越來(lái)越凸顯，突出表現為嚴重的環(huán)境污染與生態(tài)破壞。據國家氣候變化專(zhuān)家披露，北京空氣中PM2.5的2/3和溫室氣體的3/4來(lái)自化石燃料的燃燒。

 

　　2014年6月，習近平總書(shū)記提出“積極推動(dòng)中國能源生產(chǎn)和消費革命”的重大命題，要求從能源消費革命、供給革命、技術(shù)革命、體制革命和國際合作等五個(gè)方面入手，緩解能源供需壓力，保障能源戰略安全。2015年11月，“十三五規劃綱要”發(fā)布，明確指出支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快新能源領(lǐng)域核心技術(shù)突破。在優(yōu)化能源結構和機制體制方面著(zhù)重提出“提高非化石能源比重，推動(dòng)煤炭等化石能源清潔高效利用”以及“改革能源體制，形成有效競爭的市場(chǎng)機制”的總體目標和總要求，將有力助推未來(lái)新能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。2016年2月，國家能源局通過(guò)了《國家能源局2016年體制改革工作要點(diǎn)》，布局了全面深化改革過(guò)程中能源供給側的7項重點(diǎn)工作，明確了對于破解新常態(tài)下能源發(fā)展面臨的傳統能源產(chǎn)能過(guò)剩、可再生能源發(fā)展瓶頸制約、能源系統整體運行效率不高等突出問(wèn)題。由此，本文就中國日趨嚴峻的能源供需矛盾，討論目前主要的能源政策方向與目標，針對能源行業(yè)市場(chǎng)失靈問(wèn)題，提出中國未來(lái)能源政策創(chuàng )新選擇的建議。

 

　　中國目前的能源形勢

 

　　煤炭、石油和天然氣是中國傳統的三大支柱能源，其中煤炭資源儲量豐富，消耗量大，是中國的主體能源，也是保障能源安全的關(guān)鍵所在。伴隨經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國的能源消耗總量逐年上升。2014年能源消費量分別為2000年、2005年和2010年的2.90倍、1.63倍和1.18倍。不斷增長(cháng)的能源消費總量使中國的能源供需缺口不斷擴大，近年來(lái)對外依存度上升較快，2012年已達到18.3%。

 

　　(一) 煤炭消費比重大，環(huán)境污染嚴重

 

　　在我國一次能源消費結構中，煤炭消費所占比重高達66%，油氣消費比重為23%，以風(fēng)能、太陽(yáng)能為代表的可再生清潔能源比重為11%，而全球一次能源消費結構中，煤炭占比30%，油氣占比56%。中國煤炭資源在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的低效和污染問(wèn)題亟待解決。

 

　　1.開(kāi)采、加工轉換和儲運及終端利用過(guò)程中的損失和浪費驚人。據統計，我國煤炭利用效率僅為36.3%，比發(fā)達國家低約10%。普遍存在煤礦開(kāi)采方式粗放，回采率低等問(wèn)題，導致煤炭資源及其伴生礦的浪費。同時(shí)深加工技術(shù)、流通加工(如洗煤、配煤)及綜合利用等方面也亟待給予重點(diǎn)扶持。

 

　　2.使用過(guò)程的環(huán)境損害大。煤炭燃燒產(chǎn)生大量的污染物質(zhì)，如SO2和NOx及煙塵等。全國煙塵排放量的70%、SO2排放量的85%、NOx的67%、CO2的80%皆來(lái)自于燃煤，煤炭燃燒過(guò)程是中國最大的空氣污染源。

 

　　在煤炭的消費結構中，電力用煤比例最大，2012年占煤炭消費量50.6%。在當前環(huán)境成本未實(shí)現內部化的情況下，煤電的競爭優(yōu)勢明顯。但隨著(zhù)國家對環(huán)境污染的管理力度不斷加強，煤電企業(yè)的環(huán)境治理成本也將不斷提升。根據國家最新公布的NOx排放標準，燃煤電廠(chǎng)必須在前后端同時(shí)加裝脫硝裝置才能有效達到國家排放標準要求，煤電價(jià)格機制將借此得到完善，進(jìn)而使煤電的競爭優(yōu)勢逐漸被削弱。

 

　　(二)油氣資源供需缺口大，對外依存度高

 

　　1.中國的石油消費量近10年間保持著(zhù)穩步增長(cháng)，2014年國內的原油消耗量已突破5億噸。導致原油供需缺口持續擴大，由2005年的1.44億噸增加至2014年的2.98億噸，10年間增長(cháng)了2.1倍，石油對外依存度也由2005年的43.81%，增至2014年的58.66%，導致國家能源安全處于險局。

 

　　2.由于受經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護拉動(dòng)，特別是受霧霾天氣治理影響，全國多個(gè)省份加快煤改氣進(jìn)程，中國的天然氣剛性需求快速增長(cháng)，2014年中國天然氣表觀(guān)消費量已增至1930億立方米。由于現有天然氣抽采能力無(wú)法與需求的快速增長(cháng)相匹配，同時(shí)非常規油氣資源的開(kāi)發(fā)尚未形成規模，使得天然氣對外依存度由2007年的5.7%激增至2014年的32.2%，供需失衡問(wèn)題突出。

 

　　中國的油氣資源供需缺口大，對外依存度高，特別是石油，海上運輸安全風(fēng)險大，跨境油氣管道安全運行難以保障，國際能源市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)進(jìn)一步增大了國內能源供應的難度，中國的能源安全形勢異常嚴峻。

 

　　(三) 新能源產(chǎn)業(yè)尚不成熟，市場(chǎng)競爭力弱

 

　　與傳統能源相比，新能源發(fā)電以其可再生性和環(huán)境友好性，在中國電力結構中所占比重越來(lái)越大。預計到2030年，中國可再生能源發(fā)電在電力結構中的比重將達到40%。

 

　　1.中國風(fēng)能資源儲量巨大，分布區域相對廣泛，加之具有基地建設周期短等優(yōu)點(diǎn)，在中國乃至世界新能源發(fā)電領(lǐng)域均占據主導地位。截至2014年，全國累計風(fēng)電并網(wǎng)裝機容量達96370兆瓦，預計到2030年，中國風(fēng)力發(fā)電量將達到5億千瓦。伴隨風(fēng)機制造技術(shù)的提升和風(fēng)力發(fā)電機組國產(chǎn)化率的提高，以及風(fēng)電產(chǎn)生和消納系統匹配度的升級，風(fēng)電的價(jià)格優(yōu)勢也將逐漸顯現出來(lái)，屆時(shí)其競爭力將得到進(jìn)一步增強。

 

　　2.太陽(yáng)能作為世界上最豐富的能源，其發(fā)電技術(shù)是大規模發(fā)展可再生能源的主要方向，2014年中國太陽(yáng)能全口徑發(fā)電容量為2652萬(wàn)千瓦。盡管經(jīng)過(guò)了大規模的技術(shù)攻關(guān)過(guò)程，但其成本電價(jià)依然居高不下，保持在0.8元/度左右，導致光伏發(fā)電目前依然屬資本密集型產(chǎn)業(yè)，在電力市場(chǎng)，甚至是新能源電力市場(chǎng)缺乏價(jià)格競爭力。

 

　　3.核電具有清潔和單位燃料產(chǎn)能量巨大等特點(diǎn)，使其在新能源發(fā)電中占據價(jià)格優(yōu)勢。但受福島核泄漏事件影響，世界各國的核電產(chǎn)業(yè)均面臨巨大的民意壓力，加之技術(shù)、監管漏洞等因素，核電發(fā)展面臨諸多阻滯。眾多發(fā)達國家已對核電發(fā)展叫?；蚍啪?，而中國等發(fā)展中國家由于能源壓力仍主張開(kāi)發(fā)利用核電。

 

　　4.中國是農業(yè)大國，生物質(zhì)資源極其豐富，數量巨大。但由于其分布的分散性和能量密度低等特點(diǎn)，利用難度較大，多作為非商品能源在農村地區廣泛使用，規?；彤a(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程緩慢。

 

　　新能源的開(kāi)發(fā)與利用在目前的技術(shù)條件下，存在生產(chǎn)利用成本偏高、產(chǎn)業(yè)鏈有待于進(jìn)一步調整和完善、電力產(chǎn)生和消納不匹配等問(wèn)題，市場(chǎng)競爭力相對于傳統的火力發(fā)電較弱。目前，其運營(yíng)主要依靠國家指令性手段進(jìn)行調控，同時(shí)依賴(lài)國家資金投入維持其基本收益。

 

　　中國能源革命的市場(chǎng)驅動(dòng)政策分析

 

　　(一)煤炭高效清潔利用市場(chǎng)驅動(dòng)政策

 

　　煤炭資源在中國的能源生產(chǎn)與消費革命中具有核心戰略地位，實(shí)現煤炭清潔高效利用是中國能源安全的基本要求。近年來(lái)，中國雖大力推進(jìn)煤炭的清潔高效利用技術(shù)，但仍面臨市場(chǎng)驅動(dòng)乏力的狀況。為此，中國通過(guò)出臺環(huán)境保護政策和措施，不斷加強政府引導，促進(jìn)煤炭生產(chǎn)端對煤炭進(jìn)行洗選和提質(zhì)加工，積極發(fā)展現代化煤化工產(chǎn)業(yè)，力求最大限度提高煤炭綜合利用率;促進(jìn)消費端積極進(jìn)行煤電機組的節能減排升級改造，針對不同污染源加裝高效率脫硫除塵及脫硝設施，可持續利用煤炭的國家政策借此得到不斷完善。

 

　　2014年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《能源發(fā)展戰略行動(dòng)計劃(2014—2020)》，其中，推動(dòng)煤炭清潔高效開(kāi)發(fā)利用居于五大戰略任務(wù)之首。緊隨其后，相關(guān)職能部門(mén)發(fā)布了如下文件：《煤電節能減排升級與改造行動(dòng)計劃(2014—2020年)》，對煤炭發(fā)電的供電煤耗、污染排放、規劃比重等做出具體要求及限制;《促進(jìn)煤炭安全綠色開(kāi)發(fā)和清潔高效利用的意見(jiàn)》，對煤炭開(kāi)發(fā)的科學(xué)規劃和綠色開(kāi)采，煤炭利用提質(zhì)增效、污染減排等方面提出具體要求;《煤炭清潔高效利用行動(dòng)計劃(2015—2020年)》，從煤炭產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)加工、裝備制造、終端消費提出了針對性的戰略要求，主要包括提高能源裝備水平、提高產(chǎn)煤質(zhì)量、推動(dòng)煤炭高效利用模式發(fā)展、發(fā)揮區域優(yōu)勢條件創(chuàng )新利用煤炭。

 

　　在當前中國經(jīng)濟發(fā)展由高速增長(cháng)轉入中高速增長(cháng)的新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展向低能源依賴(lài)度方向轉變，能源利用向清潔化方向發(fā)展的新形勢下，中國政府對煤炭產(chǎn)業(yè)的引導、煤炭企業(yè)應對市場(chǎng)變化的策略，都應該符合當期的經(jīng)濟能源現狀。政府應充分考慮各階段用煤主體的特點(diǎn)，進(jìn)而制定具有階段性特征的、適應經(jīng)濟社會(huì )要求的梯度戰略規劃。戰略目標的實(shí)現關(guān)鍵在于建立行業(yè)參與者主動(dòng)遵守的引導政策，建立利好驅動(dòng)強的市場(chǎng)推進(jìn)機制。當前，應從煤炭消費量最大的電力熱力生產(chǎn)和供應業(yè)、石油加工煉焦及核燃料加工業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)等行業(yè)入手，認真分析行業(yè)用能特點(diǎn)，制定煤炭使用效率提升計劃。

 

　　(二)非常規油氣資源開(kāi)發(fā)利用政策

 

　　當前全球經(jīng)濟復蘇緩慢，世界油氣市場(chǎng)格局正在重構，各國紛紛致力于非常規油氣資源的開(kāi)發(fā)利用。未來(lái)幾年中國油氣市場(chǎng)面臨重大轉折，石油需求保持低位增長(cháng)，天然氣增速相對下降，或將出現供大于求，油氣市場(chǎng)化改革將迎來(lái)最佳機遇期。

 

　　美國能源局(EIA)預測數據顯示，我國頁(yè)巖氣的技術(shù)可采儲量巨大，占全球預測總量的15.3%，居世界第。近年來(lái)，中國連續出臺《關(guān)于頁(yè)巖氣勘察開(kāi)采和監督管理有關(guān)工作的通知》《十二五頁(yè)巖氣發(fā)展規劃》《頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)政策》等文件，明確了“十三五”期間中央關(guān)于頁(yè)巖氣的財政補貼政策，從產(chǎn)業(yè)監管、示范區建設、技術(shù)、市場(chǎng)與運輸、節約與環(huán)保、產(chǎn)業(yè)支持等方面做出了規定，積極引導頁(yè)巖氣市場(chǎng)的健康發(fā)展。

 

　　中國的天然氣利用政策堅持以產(chǎn)定需，按優(yōu)先類(lèi)、允許類(lèi)、限制類(lèi)、禁止類(lèi)，對天然氣的利用領(lǐng)域和順序進(jìn)行了明確的要求和規定;對供需平衡、利用規劃、高效節約、安全穩供、完善價(jià)格機制等做出了戰略性指導。在天然氣基礎設施建設與運營(yíng)方面，也出臺了專(zhuān)門(mén)的管理辦法。一方面中國國內油氣資源不足，另一方面未形成健康的市場(chǎng)競爭機制，因而中國的油氣利用革命需要開(kāi)源節流，建立安全穩定的進(jìn)口渠道，開(kāi)發(fā)利用生物質(zhì)油氣，規范引導市場(chǎng)機制形成，使用高效節能技術(shù)。

 

　　(三) 產(chǎn)業(yè)節能降耗迫在眉睫，新能源發(fā)展模式亟待創(chuàng )新

 

　　面對嚴峻的能源環(huán)境形勢，開(kāi)發(fā)利用新能源，使用節能技術(shù)，加強企業(yè)節能管理，是能源革命的重要措施。中國設立了較為嚴格的前置能效準入制度，但后置監督管理不足，實(shí)際節能效果不明顯。采用節能技術(shù)的經(jīng)濟性孱弱，其市場(chǎng)驅動(dòng)不足。新能源的開(kāi)發(fā)利用具有良好的環(huán)境與資源效益，但其現階段的成本過(guò)高，產(chǎn)生和消納不匹配，導致新能源企業(yè)運營(yíng)主要依靠國家財稅支持來(lái)支撐，與替代產(chǎn)品的比價(jià)關(guān)系扭曲?！秶夷茉淳?016年體制改革工作要點(diǎn)》提出，將著(zhù)力解決棄水、棄風(fēng)、棄光等問(wèn)題，發(fā)展風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)能、地熱能以就近消納為主，推動(dòng)新能源供給側結構性改革。新能源技術(shù)的突破、新能源市場(chǎng)競爭的形成，需要創(chuàng )新變革其運營(yíng)模式，建立傳統能源與新能源可形成競爭的市場(chǎng)機制。

 

　　中國未來(lái)能源市場(chǎng)政策創(chuàng )新選擇的建議

 

　　(一)提高能效、改善用能結構

 

　　確立安全發(fā)展的最高原則，穩步開(kāi)發(fā)利用核電。引導形成考慮資源消耗和環(huán)境影響的能源價(jià)格機制和電力價(jià)格機制。以煤炭清潔安全高效利用為核心，以非常規油氣開(kāi)發(fā)利用為重點(diǎn)，以促進(jìn)可再生能源發(fā)電為戰略目標，以節能降耗為產(chǎn)業(yè)發(fā)展基準。結合資產(chǎn)所有者、用戶(hù)和監管機構的利益，持續地綜合實(shí)施能源效率標準、績(jì)效評價(jià)、能源標簽計劃和激勵活動(dòng)。出臺用能方式變革政策，引導清潔能源利用的普適方式形成。提高整個(gè)工業(yè)部門(mén)的認知，鼓勵消費者持續關(guān)注提高能源效率。

 

　　(二)動(dòng)員更廣泛的行業(yè)參與能源市場(chǎng)

 

　　為能源市場(chǎng)提供清晰的政策和監管。滿(mǎn)足開(kāi)展更多的研發(fā)支持私營(yíng)行業(yè)創(chuàng )新的需求。決策者和行業(yè)之間開(kāi)展可靠而強有力的對話(huà)，制定監管框架來(lái)支持有彈性的我國能源系統。部署試點(diǎn)項目或指定變革性的監管框架來(lái)支持可再生能源利用率的提高、智能電網(wǎng)的發(fā)展及電動(dòng)汽車(chē)的拓展等，將越來(lái)越多的行業(yè)納入能源市場(chǎng)，不斷推動(dòng)我國能源革命的進(jìn)程。

 

　　(三)建立“發(fā)展權”交易市場(chǎng)，增強能源革命的市場(chǎng)驅動(dòng)

 

　　以能效提高、環(huán)境改善、資源節約為衡量指標，建立涉及煤炭、油氣、新能源的“發(fā)展權”交易市場(chǎng)。本文中“發(fā)展權”取意“可持續發(fā)展的權利”，以煤炭的國家平均能效、環(huán)境影響、資源耗竭等指標為基準值。在基準值的基礎上，核算煤炭、油氣、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等各類(lèi)型能源產(chǎn)品的三項指標的增量絕對值，負效應定為負值，正效應定為正值，單位計為DR(developmentrights，發(fā)展權)。計算單位正效應值與基準值的相對比例，進(jìn)而以該相對比例與煤炭?jì)r(jià)格的乘積為單位“發(fā)展權”定價(jià)，稱(chēng)之為標準價(jià)。正“發(fā)展權”按標準價(jià)賣(mài)出，負“發(fā)展權”則必須購入正“發(fā)展權”。建立各類(lèi)機構及個(gè)人皆可進(jìn)入的發(fā)展權交易市場(chǎng)，實(shí)現能源革命的強力市場(chǎng)驅動(dòng)。

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)