環(huán)評改革應著(zhù)力于提高有效性 ——《“十三五”環(huán)境影響評價(jià)改革實(shí)施方案》評析

 

　　近日環(huán)保部印發(fā)的《“十三五”環(huán)境影響評價(jià)改革實(shí)施方案》中明確強調了“以全面提高環(huán)評有效性為主線(xiàn)”和“以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”。 提高有效性是此次環(huán)評改革的重點(diǎn)，也是環(huán)評改革的著(zhù)力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，甚至須將是否真正提高“有效性”作為最終評估和衡量此次環(huán)評改革成敗的關(guān)鍵。

 

　　中國環(huán)境保護40 余年，環(huán)評法實(shí)施10 多年來(lái)，資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴重，環(huán)境質(zhì)量惡化的形式依然十分嚴峻。與此同時(shí)，人們對環(huán)境質(zhì)量的需求卻在不斷提高。人們不禁要問(wèn)，環(huán)評的效果或作用在哪里?

 

　　環(huán)評作為預防性的政策工具，其預防性作用直接體現在優(yōu)化決策上——無(wú)論是項目決策還是規劃決策，以?xún)?yōu)化后的決策激勵、約束生產(chǎn)和生活行為，進(jìn)而預防環(huán)境問(wèn)題發(fā)生，防止環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步惡化，直至逐步改善和提高環(huán)境質(zhì)量。因此，人民群眾所希望看到的環(huán)境質(zhì)量改善是結果，環(huán)評是對決策方案、決策程序及過(guò)程、決策結構以及決策制度(甚至制度體系)的優(yōu)化與完善，二者之間還存在若干中間環(huán)節和變量，這些環(huán)節、變量之間存在復雜關(guān)系，甚至存在某種程度上的悖論：預防的實(shí)質(zhì)是防止并未發(fā)生的污染，環(huán)境質(zhì)量改善是去除在環(huán)境介質(zhì)中已然存在的污染。

 

　　環(huán)評作為預防性的工具，其作用在于通過(guò)優(yōu)化決策，從源頭預防環(huán)境污染或生態(tài)破壞，防止環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步惡化。因此，優(yōu)化決策算是環(huán)評的直接有效性，而防止環(huán)境惡化、改善環(huán)境質(zhì)量只能算是環(huán)評的間接有效性，當然也是最終有效性的體現。因此，環(huán)評改革著(zhù)力于提高環(huán)評有效性，就要求對環(huán)評有效性進(jìn)行準確界定。

 

　　什么是環(huán)評的有效性?

 

　　環(huán)評有效性可分為程序有效性和實(shí)質(zhì)有效性。其中，程序有效性是指環(huán)評實(shí)際發(fā)揮的作用，具體體現為環(huán)評成果、結論甚至環(huán)評評審或審查、審批意見(jiàn)的被采納情況、被采納后的優(yōu)化決策方案和決策過(guò)程、對公眾關(guān)注環(huán)境問(wèn)題的及時(shí)回應以及各相關(guān)部門(mén)和人民群眾環(huán)保意識的提高情況。

 

　　環(huán)評成果、結論被采納指決策者(規劃者和項目建設者)認可并實(shí)施了環(huán)評成果、給出的結論和建議，這是環(huán)評程序有效性的第一步。優(yōu)化則是環(huán)評成果等被采納后切實(shí)起到對決策的優(yōu)化作用，這不僅包括對決策方案本身的優(yōu)化，還包括了對決策程序與過(guò)程甚至決策結構、決策制度的優(yōu)化、完善與提升，這是環(huán)評程序有效性的重要體現。環(huán)評還應具有及時(shí)響應性，對上貫徹了國家生態(tài)文明理念和建設新要求、可持續發(fā)展戰略、包括綠色發(fā)展在內的五大發(fā)展理念，將國家、地方相關(guān)環(huán)保法律法規、政策、規定落到實(shí)處;對下呼應人民群體的環(huán)境訴求，關(guān)注人民群眾關(guān)心的環(huán)境問(wèn)題，減緩、解決影響人民群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題，充分及時(shí)地響應人民群眾日益提高的環(huán)境需求——包括對于保障身心健康和環(huán)境安全的需求，提高和改善環(huán)境質(zhì)量的需求，優(yōu)化生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務(wù)供給的需求，等等。

 

　　進(jìn)而提高各相關(guān)方尤其是包括決策者和人民群眾的環(huán)保意識，促進(jìn)國家和地方、政府和企業(yè)以及社會(huì )公眾、環(huán)保部門(mén)及其他相關(guān)部門(mén)在環(huán)境保護上的協(xié)作與共治。

 

　　實(shí)質(zhì)有效性體現在預防重大環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生，減緩不良環(huán)境影響，防范并降低環(huán)境風(fēng)險、健康風(fēng)險、社會(huì )風(fēng)險與生態(tài)風(fēng)險，改善、提高環(huán)境質(zhì)量。這需要實(shí)現環(huán)評成果、結論以及環(huán)評報告審查結論、意見(jiàn)和建議的采納，并體現在決策方案的優(yōu)化上，在實(shí)施中有效避免重大環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生、盡可能降低規劃決策的環(huán)境不良影響之后，最終在促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善和可持續發(fā)展目標上得以實(shí)現。

 

　　環(huán)評的程序有效性更多地體現在為決策者服務(wù)這一環(huán)評宗旨，環(huán)評改革在程序有效性上應該切實(shí)迎合、滿(mǎn)足決策者的需求——當然這里決策者的需求不再是為通過(guò)審批或審查，而是協(xié)助做好決策、降低決策實(shí)施的環(huán)境風(fēng)險。

 

　　充分了解環(huán)評責任主體的決策者——無(wú)論是項目建設單位還是規劃編制機關(guān)的需求或期待——即決策者希望環(huán)評提供什么樣子的環(huán)境咨詢(xún)服務(wù)。而實(shí)質(zhì)性有效則是基于程序有效性的長(cháng)期穩定實(shí)現，最終實(shí)現人民群眾所希望看到的環(huán)境質(zhì)量改善的結果。

 

　　總結而言，程序有效性包括環(huán)評結論的采納、方案優(yōu)化等，實(shí)質(zhì)有效性包括了預防環(huán)境問(wèn)題、環(huán)境質(zhì)量改善等，按照“結論采納→方案優(yōu)化→預防環(huán)境問(wèn)題→環(huán)境質(zhì)量改善”的順序推進(jìn)，程序有效性是實(shí)質(zhì)有效性的基礎和前提，實(shí)質(zhì)有效性是程序有效性的最終目標和體現。

 

　　環(huán)評實(shí)踐中的問(wèn)題——基于環(huán)評有效性的分析

 

　　從有效性分析，10 多年來(lái)環(huán)評實(shí)踐中都存在什么問(wèn)題。

 

　　在程序有效性上，這里僅從規劃環(huán)評的實(shí)施率低和環(huán)評成果被采納情況差兩個(gè)方面來(lái)分析。2003 至2008 年環(huán)評法實(shí)施頭五年，規劃環(huán)評實(shí)施率不足10%;后經(jīng)過(guò)環(huán)評法的執法檢查和規劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動(dòng)機制推行后，規劃環(huán)評開(kāi)展比例才有所增加，2009 年1 月至2013 年6 月間共開(kāi)展規劃環(huán)評3700 余項，但距離所估計的(每年約2000 項)1/3 多一點(diǎn)仍不足50%。而開(kāi)展的規劃環(huán)評的分布也十分不均，就開(kāi)展環(huán)評的規劃類(lèi)型來(lái)看，較多開(kāi)展環(huán)評的規劃類(lèi)型是產(chǎn)業(yè)園區(約占75%)，其他依次為交通規劃(6%)、流域水利水電(5%)、能源礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)(4%)、城鄉規劃和旅游規劃各占3%，甚至沒(méi)有土地規劃環(huán)評的開(kāi)展記錄。而為推進(jìn)規劃環(huán)評的開(kāi)展實(shí)施的環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動(dòng)機制，試圖以法律上具有更強執行力的項目環(huán)評倒逼開(kāi)展規劃環(huán)評以提升規劃環(huán)評執行率，用“大棒胡蘿卜”政策推進(jìn)開(kāi)展規劃環(huán)評，不但沒(méi)有解決問(wèn)題的本質(zhì)——規劃編制機關(guān)和規劃審批機關(guān)的普遍性違反“環(huán)評法”，反而催生出一些僅僅為項目上馬而編制的“拼盤(pán)式的規劃”和“本末倒置的規劃環(huán)評”。

 

　　進(jìn)一步分析經(jīng)常發(fā)生的環(huán)評違法現象，不難發(fā)現其實(shí)質(zhì)是規劃編制機關(guān)不做環(huán)評就報批規劃或項目草案，或是審批部門(mén)在沒(méi)有環(huán)評文件的情況下就批準規劃或項目草案，最大挑戰是環(huán)保部門(mén)相對于規劃編制部門(mén)長(cháng)期處于弱勢地位，以及規劃審批部門(mén)又通常是環(huán)保部門(mén)和規劃編制部門(mén)的共同上級部門(mén)，環(huán)保部門(mén)的環(huán)評執法中對于違法的規劃編制部門(mén)、規劃審批部門(mén)都束手無(wú)策。

 

　　即使開(kāi)展了規劃環(huán)評，規劃編制部門(mén)身兼“規劃環(huán)評責任主體”和“服務(wù)對象”雙重身份，那么環(huán)評做不做，做得好不好成為了編制機關(guān)自己的事，這也是規劃部門(mén)普遍缺乏環(huán)評主動(dòng)性和積極性的重要原因。這樣介入晚、補課式的環(huán)評，再加上隔鞋搔癢的建議和編制機關(guān)內部的評定，又能在多大程度上優(yōu)化決策方案?更不要說(shuō)及時(shí)、充分、有效地指導決策進(jìn)程了。這種背景下環(huán)評只是行政審批的通行證，其成果得不到有效的關(guān)注和采納。

 

　　在實(shí)質(zhì)有效性上，環(huán)評實(shí)施率低下，規劃者或建設者改善和優(yōu)化決策方案的需求沒(méi)有滿(mǎn)足甚至在審批制下就根本沒(méi)有激發(fā)出來(lái)，人民群眾的環(huán)境訴求——既包括對環(huán)境安全的顧慮，也包括公眾對環(huán)境的知情權、參與權、監督權、表達權等——沒(méi)有得到響應和滿(mǎn)足，這些基礎和前提的程序有效性都難以達標，更不要說(shuō)通過(guò)環(huán)評達到環(huán)境質(zhì)量改善。長(cháng)期的環(huán)評有效性無(wú)法達到要求，這無(wú)疑將影響環(huán)評制度的正當性和說(shuō)服力。這次的環(huán)評改革也應該著(zhù)力于提高環(huán)評的有效性，真正體現其價(jià)值。

 

　　以改革回歸本質(zhì) 提高環(huán)評有效性

 

　　環(huán)評的有效性體現為：為決策提供更多的、環(huán)境方面專(zhuān)業(yè)性、政策性的信息，預判決策者難以預料的后果;作為環(huán)保部門(mén)或環(huán)境專(zhuān)家參與決策過(guò)程，以綜合決策方式彌補決策者認識結構的不足，尤其是其環(huán)境知識的缺乏。提高環(huán)評有效性是環(huán)評價(jià)值體現的重要環(huán)節，在環(huán)評改革中應以有效性為切入點(diǎn)，促進(jìn)環(huán)評回歸本質(zhì)——即環(huán)評為決策者提供支持，降低決策風(fēng)險最終優(yōu)化決策方案。

 

　　縱觀(guān)環(huán)評現存的種種問(wèn)題，源頭出在決策者和環(huán)評機構的關(guān)系上。環(huán)評的本質(zhì)是一種“委托–代理”關(guān)系，甲方提出目標和需求，乙方完成目標完善方案，這是“委托–代理關(guān)系”的基本法則。但現在的環(huán)評關(guān)系是扭曲的，很多項目先過(guò)審批后補環(huán)評，建設單位和規劃編制機關(guān)沒(méi)有上層壓力，不用真正為環(huán)境、環(huán)評負責;環(huán)評單位介入晚，提的建議方案如同隔鞋搔癢，不能真正對規劃和建設項目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施。

 

　　因此，環(huán)評改革應回歸環(huán)評本質(zhì)，重塑環(huán)評的“委托–代理”關(guān)系，讓委托方，即建設單位或規劃編制機關(guān)真正為環(huán)評負起責任來(lái)，環(huán)評單位只是對委托方負責。項目建設單位或規劃編制機關(guān)作為環(huán)評的委托方和責任主體，應對環(huán)評質(zhì)量負責，對建設項目或規劃編制決策負責，對環(huán)評編制對象實(shí)施中及實(shí)施后可能產(chǎn)生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等行為承擔責任并終身負責。環(huán)評機構對環(huán)評成果負責，且無(wú)論委托方是否采納環(huán)評成果，都要對環(huán)評成果中提供給委托方的方案、建議、決策負責;若是委托方采納了環(huán)評建議而造成環(huán)境損害，環(huán)評機構須在損害擔責的情況下負有連帶責任。

 

　　在改變環(huán)評委托方和環(huán)評機構的責任同時(shí)，環(huán)評的審批與監管也應側重于程序性與合法性上，首要確保環(huán)評的程序有效性，簡(jiǎn)化、弱化技術(shù)性審批與監管。甚至將程序性合法性審查與技術(shù)性審查分離，著(zhù)重于程序性，將技術(shù)性審查審批的主動(dòng)權還給委托方;另一方面，環(huán)保部門(mén)須加大對項目運行和規劃實(shí)施的監管、對公眾環(huán)境權的維護和環(huán)境損害的責任追究上，強化事中監管和事后嚴懲，嚴格環(huán)評違法的責任追究制度，實(shí)現“建設單位對環(huán)評負責，環(huán)評編制單位對環(huán)評結論負責”，將環(huán)評真正地利用起來(lái)，實(shí)現其程序性和實(shí)質(zhì)性的有效。

 

　　《“十三五”環(huán)境影響評價(jià)改革實(shí)施方案》是環(huán)評制度的又一次改革，制度安排的生命力在于能否適應中國情景以及應對棘手的社會(huì )同題。環(huán)評，無(wú)論規劃環(huán)評還是項目環(huán)評，本質(zhì)是為決策服務(wù)，為降低決策實(shí)施的環(huán)境風(fēng)險、預防和減緩不良環(huán)境影響或環(huán)境損害服務(wù)。而要實(shí)現這一目的的意義，須抓牢環(huán)評的有效性，從程序有效性和實(shí)質(zhì)有效性雙重角度出發(fā)，確保環(huán)評的決策服務(wù)功能，優(yōu)化項目或規劃方案，最終達到環(huán)境質(zhì)量改善的目標。

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)